调研报告：关于提高人大监督实效的认识和思考

　　人民代表大会制度设计的一个重要原则，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。党中央和全国人大高度重视人大监督工作。XJP总书记强调，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督。栗战书委员长指出，在我们的政治体制中，人大就是要对“一府一委两院”起监督作用，人大监督如果不严格、没有力度，那就是缺位和失职。当前，全市各级人大把监督工作摆在履职行权的突出位置，视为关乎权力机关作用权威的重要因素，投入相当精力和资源，但监督的实际效果还不尽人意。问题在什么地方？这次市人大常委会党组围绕做好新时代地方人大工作开展系列专题调研，我特地选择了“提高人大监督实效”这个课题，目的就想通过深入的调查研究，查找影响和制约人大监督职权发挥的主要因素，剖析原因、对症下药，切实增强监督工作的实效。这段时间以来，通过对全市各级人大监督工作面上情况的梳理和到基层联系点解剖“麻雀”，我对履行人大监督职责有了比较全面深入的了解和认识，对提高人大监督实效也有了一些初步的体会和思考。

　　一、监督依然是人大工作的一块短板

　　这次调研，我们带着问题而去，接触到的市县人大常委会负责同志、乡镇人大主席、人大代表也都直面问题、各抒己见。大家认为，近年来，我省各级人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，认真学习贯彻党中央对人大监督工作的新论断新要求，全面贯彻实施宪法及监督法等法律法规，围绕党委中心工作和群众关切的重点难点问题，开展法律监督和工作监督，对推动中央和省委重大决策部署贯彻落实、促进依法行政和公正司法发挥了积极作用。特别是一些没有立法权的基层人大积极探索创新，监督工作非常活跃，形成了许多富有特色的实践经验，扩大了人大监督工作的社会影响力。但问题也不容忽视，人大监督工作与新形势新要求新期盼还有一定差距，监督质量和实效不能让人民群众满意，突出表现为监督工作“不准”“不实”“不严”。

　　“不准”，就是在监督议题选择上没有抓住事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，监督准星偏离党委中心工作和地方阶段性重点任务，对一些影响高质量发展的矛盾障碍，如地方债务风险、生态环境制约、国际经贸挑战等重视不足，对一些群众诟病很久的社会焦点问题，如教育、医疗、住房改革不到位等关注不够，尤其是对一些比较棘手、敏感的问题不敢较真碰硬，没有顺应内外部环境和中心工作变化去聚焦新问题、拓展新领域，而是凭老经验、按老套路开展监督，把有限而宝贵的监督资源稀释到不紧要不急迫的事项上，给人以避重就轻、脱离实际之感。

　　“不实”，就是监督过程中存在重形式轻内容、重程序轻实质的现象，问题抓得不深不透。如监督调研浮光掠影，层层听汇报，满足于走过路过看过，深入基层接触群众不多，了解不到真情实况，也听不到老百姓的真心话；开展执法检查时预设路线，参观“盆景”，没有对照法律条文逐项检查，讲成绩滔滔不绝，点问题大而化之，提建议三言两语；开展专题询问事先与部门通气，预设好问题和台词，问的不见锋芒，答的四平八稳，群众真正关心的实质性问题、深层次问题涉及较少；审议各项报告时，发表一般性意见多，一针见血指出问题、提出针对性对策建议少，审议意见质量不高。如此种种“不实”表现，难免使监督成为隔靴搔痒、表面文章。

　　“不严”，就是监督整改时“宽、松、软”还不同程度存在，整改要求失之于“宽”，工作督促失之于“松”，问责处理失之于“软”，没有坚持以问题为导向、以法律为标杆，对问题抓住不放、一抓到底，让失职失责者红脸出汗，而是搞一团和气，国家监督的权威性、强制性被淡化。如以建议代替批评、以希望代替问责的现象还很普遍；质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段鲜有运用，成为“沉睡的权力”，监督的惩戒警醒作用没有很好发挥；对常委会审议意见的落实重视不够，文来文往多，例行公事气息浓，存在会后松劲泄气的情况，即便出现审议意见落实不力的情形，也很少采取问责和处罚手段。人大监督因此也就难以对厉行法治、推动工作起到实实在在的促进作用。

　　“不准”“不实”“不严”是问题的表象，究其原因，首先是思想认识上存在偏差，没有准确把握人大监督的政治定位和法律定位，不是把监督视为落实党委决策部署、维护人民群众利益的国家行为，而是错误地看作与“一府两院”唱“对台戏”，怕这怕那、缩手缩脚，工作动力不强。其次是监督机制还不完善，议题筛选、刚性手段应用、跟踪督查、成果评估等环节缺乏有效的机制支撑，影响了监督的力度。再次是监督能力不匹配，常委会组成人员和代表能力水平参差不齐，工作班子参谋助手作用不到位，社会力量的引入还停留在低水平上，都掣肘了监督的有效性。

　　转岗到人大工作前，我在政府部门工作，作为被监督者有这样的感受：监督开始前，部门如临大敌，紧张准备；监督结束后，发现不痛不痒，不过如此。正是因为监督中存在的“不准”“不实”“不严”，直接削弱了人大监督的作用�