激活行政裁决制度的“分流阀”功能

　　行政裁决制度作为我国多元化纠纷解决机制的重要组成部分，已历经了长期的发展与积淀，是当前推进法治政府建设的一项重点工作。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2018年，中办、国办印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，从顶层设计层面对行政裁决制度的完善和发展作出战略安排，并强调发挥行政裁决制度在化解民事纠纷中的“分流阀”作用。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等文件中，对有序推进行政裁决工作作了进一步要求。今年，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次强调，完善行政裁决制度。

　　行政裁决是行政机关根据当事人申请，在法律法规授权范围内，居中对同行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。在诉讼案件快速增长的背景下，司法资源与司法能力难以完全满足纠纷解决和社会治理的实际需要，而行政裁决在分流民事纠纷、减轻司法重担、防止矛盾激化等方面具有独特价值，且有程序简便、费用低廉等优势。近年来，尽管我国从顶层设计层面对行政裁决制度的完善和发展作出一系列安排，但现实中，除知识产权、拆迁补偿以及林地补偿中的权属确认等领域外，其他领域的行政裁决运行效果还不理想，行政裁决制度面临一些困境。其原因主要在于以下方面。

　　一方面，行政裁决制度的系统性有待提升。关于行政裁决的法律、法规、规章以及规范性文件的规定分散且不统一，涉及的领域和内容较多，立法主体和规则层级较为复杂。这也导致行政裁决在不同的法律规范中表述不一，除“裁决”外，还有“裁定”“决定”“处理”等多种表述。例如，同样是自然资源领域权属争议的行政裁决，土地管理法对土地权属争议裁决的规定为“处理”，而矿产资源法实施细则对探矿权勘查范围争议裁决的称谓为“裁决”。同时，行政裁决作为解决部分民事纠纷的救济机制，由于涉及领域众多，被规定在不同领域的法律规范中。这导致行政裁决制度缺乏体系性和规范性，具体表现为：行政裁决的范围存在模糊之处，程序规范不够健全，部分行政裁决主体的中立性和专业性不足，行政裁决效力有待明确，以及行政裁决与其他纠纷解决机制之间的关系衔接不畅等。

　　另一方面，行政机关和当事人选择行政裁决的动力较为不足。根据我国行政诉讼法及其他法律规定，当事人不服行政裁决的可以提起行政诉讼。行政机关可能因此成为行政诉讼的被告，涉诉风险的存在影响了行政机关开展行政裁决的积极性，且在人员、经费紧张的情况下，少数行政机关对行政裁决抱有“多一事不如少一事”的想法，存在不愿裁决、规避裁决的情况。此外，行政裁决制度的建设起步较晚，当事人对行政裁决的知晓度还不高，对其在多元化纠纷解决机制中的地位、程序不够清楚，选择行政裁决来化解民事纠纷的主观意愿不强。

　　完善行政裁决制度，需要从规范性、实效性的角度，明确行政裁决制度的创设初衷，厘清行政裁决制度的性质和功能，并在此基础上探索制度改革的方向，进一步激活行政裁决制度的“分流阀”功能。

　　夯实法律依据，增强制度的明确性。当前，关于行政裁决的分散性规定难以满足其作为化解民事纠纷“分流阀”的角色定位。因此，应对行政裁决的依据、范围、程序、效力等关键制度进行统一安排，对于专业性和技术性较强、与行政管理活动密切相关、适宜由行政机关通过行政裁决化解的民事纠纷，依法在法律法规中规定行政裁决制度。同时，提高行政裁决设定规范的明确性。通过完善相关立法，统一行政裁决的立法用语，对于现行立法中属于行政裁决事项但使用“作出处理”“作出裁定”等不规范、不统一表述的，应积极推动修订，从源头上明确行政裁决的适用范围，避免在实践中产生歧义和混淆。

　　畅通裁决渠道，健全行政裁决配套机制。一是明确行政裁决的适用范围。行政裁决的范围应当以专业性、技术性、与行政活动的紧密关联性以及纠纷解决的及时性为标准，并考虑行政资源的承受能力，避免行政机关过度干预，为行政机关和当事人提供明确的指引。二是理顺制度间的关系，确保各环节衔接顺畅。一方面，加强与司法环节的协同联动，深化行政裁决中达成调解协议的司法确认机制，实现调解协议跨部门、跨区域的结果互认，进一步提升调解协议的公定力和执行力。另一方面，明确行政裁决后的救济途径。当前法律对行政裁决如何与复议、诉讼衔接的规定不够明确，实践中，应根据行政裁决的类型确定救济方式。行政裁决可分为确权类和非确权类，前者如自然资源权属纠纷、知识产权纠纷，当事人若不服行政裁决，可选择行政复议或行政诉讼，并赋予法院变更行政裁决内容的权力，以更好地满足当事人的诉求，促进争议的实质性化解。对于非确权类纠纷，如交通事故、消费者权益、环境保护、医疗卫生等，在行政裁决之后，当事人若不服，应通过民事诉讼方式寻求救济，且行政裁